CONSTITUIÇÃO MONETÁRIA ( 2 ) – por Bruno Miranda

O enfoque aqui adotado, como já sinalizado preteritamente, é essencialmente jurídico. Interessa ao estudo a disciplina fundamental da moeda em um dado documento constitucional; o regramento jurídico do dinheiro tal como veiculado, em suas normas básicas, na carta política de um determinado país. Com olhos sobre a constituição brasileira vigente, interessa em especial como esse texto ordena as relações fundamentais entre os indivíduos e o poder do Estado nacional.

Uma perspectiva jurídico-constitucional da ordenação da moeda tem, assim, pelos menos dois vieses: de um lado, o recenseamento e a caracterização da autoridade monetária e dos poderes estatais sobre a moeda, sob o pano de fundo de seus interdisciplinares requisitos funcionais e genéticos; de outro, uma análise jurídico-subjetiva e uma reconstrução interpretativa adequada da constituição monetária válida, sob a ótica dos direitos fundamentais.[1]

Repare-se que a abordagem tipicamente jurídica é bastante diversa daquela amiúde encontrada na literatura econômica. Entre os economistas, com a referência à constituição monetária, em geral se quer aludir a regras para controlar emissões monetárias pelo Estado e evitar inflação, mediante contenção da discricionariedade do banco central.[2]

A preocupação, embora esteja de alguma forma relacionada ao esforço de prevenir abusos governamentais (uma preocupação que, como sabido, é muito própria do direito constitucional e da constituição em sentido jurídico), deriva para uma reflexão não de tipo moral ou de justiça — o horizonte é tipicamente econômico, visando a entender de que modo os agentes (públicos e privados) se comportarão em face de determinadas regras monetárias, e de que modo a governança pública pode ser melhor direcionada vis-à-vis a necessidade de ancorar e administrar expectativas.

Não à toa, nessa faixa de problematização caracteristicamente econômica, discute-se se a constituição monetária deveria adotar algum tipo de regime semelhante ao padrão-ouro, ou outro padrão de commodity; se e que tipos de regras devem ser fixadas para, balizando a política monetária, garantir a estabilidade dos preços; como deve ser a condução da política monetária pelos bancos centrais, a que tipo de objetivos deve visar, e que mecanismos operacionais deve empregar.[3]

A discussão, portanto, é essencialmente sobre regras fundamentais de política pública (política monetária em especial) e de desenho do sistema monetário, usualmente com o propósito específico de reduzir, domesticar ou direcionar a discricionariedade da autoridade monetária.[4]

O conceito econômico, ainda que relevante, não se mostra tão importante para a parte analítica desse estudo. Embora as noções econômicas sobre a constituição monetária possam iluminar a trajetória e gênese de determinadas normas jurídico-constitucionais de disciplina dos poderes estatais sobre a moeda, não apresentam a mesma substância dessas normas constitucionais. São noções diversas, endereçando preocupações e problemas diferentes. Um conceito está projetado para a garantia de direitos e para balizamento do poder monetário, carregando fortes tintas de conteúdo moral; o outro volta-se para a conformação de condutas humanas (especialmente dos executores da política monetária), indagando pelas técnicas específicas de como projetar e manejar o sistema monetário para atingir determinados efeitos e objetivos.

Falando em desenho do sistema, outra acepção corrente de constituição monetária conecta-se com essa dimensão arquitetônica — a constituição da moeda entendida como instituição, como produto de um design institucional do sistema ou regime monetário.[5]

Essa perspectiva, de dissecação institucional do dinheiro, a fim de exibir a trajetória de desenvolvimento e a configuração da moeda, com o propósito de entender melhor a sua identidade e operação, é seguramente constitucional no sentido de capturar aquilo que a constitui (é dizer, aquilo que a forja, compõe, estrutura). Entretanto, não é constitucional na acepção de decisão política fundamental a respeito do dinheiro, e tampouco da análise dos limites dos poderes estatais sobre ele.

Importante também observar que, empregando-se a voz constituição monetária, tem-se em mira exclusivamente normas de hierarquia constitucional. Como igualmente já se sublinhou, não se tem dúvidas de que atos de estatura legislativa, como a Lei do Sistema Financeiro Nacional (Lei nº 4.595/1964), ou mesmo de hierarquia infralegal, como o decreto presidencial que disciplina o regime de metas de inflação (Decreto nº 3.088/1999), são constitutivos da moeda nacional, na perspectiva de que moldam o sistema jurídico monetário brasileiro, “constituindo-a-ação” do Poder Público e da autoridade monetária nacional no campo da política e da regulação da moeda. Atos normativos desse tipo, indubitavelmente, desenham e implementam a estrutura institucional da moeda, garantindo e articulando a sua operacionalidade.[6]

Nada obstante, atos infraconstitucionais, por maior que seja a importância de que desfrutem, não apresentam os predicados próprios das normas constitucionais — nomeadamente a supremacia e a rigidez que as caracterizam. Ademais, o mais comum é que o timbre próprio da substância constitucional em sentido material lhes seja ausente: com algumas exceções, a maioria dessas normas não alcança a estatura e dignidade próprias dos regramentos sobre separação de poderes ou proclamação de direitos fundamentais. Dessa forma, não se creditam inseridas no conceito de constituição monetária aqui visado, embora possam eventualmente ser úteis à interpretação de determinadas normas constitucionais, no que concretizem ou complementam seus comandos.

Finalmente, uma derradeira exclusão do campo semântico. Na literatura, não é raro se deparar com a noção de dinheiro ou moeda em sentido constitucional, entendendo-se por isso que compete à lei monetária de um determinado Estado definir os objetos que o governo emite ou que admite como meio geral de troca e de pagamento.[7]

Tampouco essa acepção é a aqui discutida. Essa noção constitucional da moeda traduz opções normativas do legislador ou do regulador, e o que se tem em mira quando aqui se debate a constituição monetária é um conjunto de decisões políticas fundamentais antecedentes, autênticos pré-compromissos envolvendo o exercício da potestade estatal sobre o dinheiro.

Assim sendo, feitos os esclarecimentos e as subtrações devidas, entende-se por constituição monetária a soma de elementos de conformação jurídica da moeda, o conjunto de normas constitucionais, veiculadas explícita ou implicitamente na carta política promulgada por um Estado, no exercício da sua soberania monetária, com o propósito de regular o dinheiro.[8] Embora apenas normas formalmente constitucionais enquadrem-se nesse conceito, tem-se em linha de conta especialmente as normas com conteúdo materialmente constitucional.

Cuida-se, logo, de princípios e regras voltadas à separação das funções estatais, vis-à-vis o fenômeno e o problema monetário, e notadamente à consagração de normas de direitos fundamentais relacionados ao dinheiro.

Constituição monetária, em síntese, é o estatuto político da moeda, a definição da disciplina jurídica fundamental da atuação do Estado em matéria monetária. Nesse bloco normativo encontram-se previstas as “regras do jogo” da política e da regulação monetária[9] — especialmente sob a forma de competências estatais (o estatuto organizatório) e direitos fundamentais (o estatuto das liberdades).

Na esteira das reflexões de Jairo Saddi, por constituição monetária entende-se aquele conjunto de regras concernentes ao poder monetário do Estado, ao modo de exercício da política monetária e ao estabelecimento do uso contínuo de seus instrumentos, assim como aos limites de atuação da autoridade monetária junto ao Tesouro, ao sistema financeiro e aos cidadãos de maneira geral.[10]

O domínio da moeda e do dinheiro, nessa compreensão específica, não é encarado como algo apartado do Estado (em uma espécie de dualismo entre governo e o mercado monetário, como se coubesse ao Estado apenas intervir nele), mas de modo unitário, partindo do ponto de vista da existência de uma conjunção entre Estado, economia monetária e finanças públicas.[11]

Essa constituição da moeda ou, em outros termos, essa constitucionalização da disciplina jurídica da moeda, tem alguns fundamentos ou justificativas importantes. O primeiro deles, mais genérico, é comum ao escopo das constituições como um todo: resguardar pré-compromissos (sobretudo via direitos fundamentais) e estruturar juridicamente o poder estatal (em especial mediante técnicas de separação das funções estatais).

Um segundo fundamento, mais específico à matéria monetária, diz respeito a dois critérios fundamentais: previsibilidade e estabilidade do sistema. Como sugere a frase de James Buchanan, que epigrafa este capítulo, nem a anarquia nem a política ordinária oferecem previsibilidade e estabilidade monetária.

Nesse sentido, o recurso à constitucionalização de normas sobre política e regulação monetária justifica-se enquanto estratégia de domesticação do poder governamental, assim como de retirada de certas matérias da deliberação política ordinária, resguardando-as com os predicados de rigidez e superioridade hierárquica.

Finalmente, é cabível apontar um terceiro e último aspecto, que dialoga especialmente com o contexto brasileiro.

Como observado acuradamente na literatura, às vezes toda a discussão em torno da constituição monetária (seu topos, conceito, estrutura e funções) é apostrofada como uma “obsessão alemã”.[12]

Mas, como também reflete essa mesma literatura, a aparente obsessão tem forte razão de ser: o país, além de haver enfrentado episódios críticos de hiperinflação, foi teatro de experimentos econômicos e políticos os mais variados, em uma testagem empreendida a um custo social, econômico e até de vidas humanas extremamente elevado.

Talvez, no Brasil, esse mesmo argumento não seja despropositado. Também aqui, a inflação crônica e episódios de hiperinflação causaram danos — não apenas econômicos, mas também institucionais. Além disso, o país, embora experimentando tempos de paz ao longo das últimas décadas, foi e é invariavelmente seduzido por experimentalismos diversos, que tem na manipulação da moeda nacional uma ferramenta habitual. Recordar os fundamentos constitucionais da moeda, não apenas pelas razões amiúde sugeridas pela teoria jurídica, mas considerando também a trajetória e o contexto particulares da vida nacional, ressai não menos importante.

*As 4 postagens acima são de autoria do Procurador do Estado do Rio de Janeiro Bruno Miranda e foram extraídos da Dissertação apresentada à Escola de Direito do Rio de Janeiro da Fundação Getúlio Vargas como requisito para obtenção do grau de mestre na Área de concentração: Direito da Regulação.

NOTAS

[1] HERRMANN, Christoph. Währungshoheit, Währungsverfassung, p. 5.

[2] Para um amplo repertório de visões e propostas para a constituição monetária, nessa acepção precipuamente econômica, cf. WHITE, Lawrence H.; VANBERG, Viktor J.; KOHLER, Ekkehard A. Renewing the search for a monetary constitution. Washington: Cato Institute, 2015.

[3] KÖHLER, Ekkehard; VANBERG, Viktor J. The Constitutionalization of Money: A Constitutional Economics Perspective. In: WHITE, Lawrence H.; VANBERG, Viktor J.; KOHLER, Ekkehard A. Renewing the search for a monetary constitution. Washington: Cato Institute, 2015, p.59-103, p. 64.

[4] Um exemplo bem conhecido foi a tentativa, nos Estados Unidos, de redigir, nos estatutos do Fed, uma obrigação de conduzir a política monetária segundo as diretrizes da regra de Taylor, exigindo que, em caso de desvio dos respectivos parâmetros, o dirigentes tivessem que prestar esclarecimentos ao Congresso (CONTI-BROWN, Peter. The power and independence of the Federal Reserve, p. 263).

[5] DESAN, Christine. The Constitutional Approach to Money: Monetary Design and the Production of the Modern World, p. 109.

[6] CHIAPPIN, José R. N. Os fundamentos jurídicos e econômicos do regime de metas de inflação. Revista Fórum de Direito Financeiro e Econômico (RFDFE), Belo Horizonte, ano 2, n. 2, p. 197-217, set. 2012/fev. 2013.

[7] HAHN, Hugo J.; HÄDE, Ulrich. Währungsrecht, p. 20 (“Regelt das Währungsrecht die Geldverfassung oder das Geldsystem eines Staates, so ist Geld im währungsrechtlichen Sinne nur das, was währungsrechtlichen Vorschriften als solches vorsehen oder anerkennen”).

[8] HERRMANN, Christoph. Währungshoheit, Währungsverfassung, p. 147 (“Währungsverfassung damit als die ‘rechtliche Grundordnung’, als ‘die Summe der verfassungsrechtlichen Gestaltungselemente der Ordnung des Geldes’ beschreiben. Währungsverfassung meint somit die Gesamtheit der verfassungsrechtlichen Normen zur Regelung des Geldes, die ein Staat in Ausübung seiner Währungshoheit erlässt”).

[9] VAN DE HAUWE, Ludwig. Monetary Constitutionalism: some recent developments, p. 68.

[10] SADDI, Jairo. O poder e o cofre, p. 40-42.

[11] MOREIRA, Vital. Economia e Constituição: para o conceito de Constituição Económica. Boletim de Ciências Económicas, Coimbra, vol. XIX, Faculdade de Direito, p. 1-47, 1976, p. 8-9.

[12] HERRMANN, Christoph. Währungshoheit, Währungsverfassung, p. 134.


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