DIPLOMACIA MONETÁRIA – por Maurício Metri

International currency diplomacy among the great powers, like issues of national security, is a sensitive and secretive area, which creates obstacles for journalists as well as scholars. (Yoichi Funabashi, Managing the Dollar, 1988, p. 3).

Em agosto de 2019, o presidente Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010 e 2023-) concedeu uma entrevista à TV 247, quando ainda se encontrava preso na cidade de Curitiba, onde passou 580 dias, vítima de um ostensivo lawfare, cujo processo judicial foi depois anulado pela Suprema Corte do Brasil. Num determinado momento da conversa na sede da Polícia Federal, o jornalista independente Pepe Escobar, especialista em geopolítica, descreveu a situação internacional de então como uma conjuntura de intensa rivalidade entre o eixo do Atlântico Norte, de um lado, e a parceria estratégica sino-russa, de outro. Situou o Brasil nesse quadro como um fator de desequilíbrio, sobretudo enquanto exerceu uma política externa independente e empreendeu uma participação ativa nos BRICS. Em seguida, perguntou diretamente ao presidente:

— Como o senhor vê, pensando daqui [do Brasil], a organização da resistência dos BRICS contra um império que, agora à solta, (…) não mede mais consequência alguma? Como o senhor organizaria estrategicamente a resistência, ou seja, o mundo multipolar, tentando impedir que a gente seja arrastado para uma tragédia?

Em sua resposta, o presidente Lula revelou ao jornalista algumas informações de bastidores no mínimo intrigantes. Em suas palavras:

— Quando houve uma reunião dos BRICS aqui no Ceará [VI Cúpula BRICS na cidade de Fortaleza, em 2014], eu conversei com a companheira Dilma [presidenta do Brasil à época da Cúpula] que o Brasil deveria fazer um pacto mais ou menos igual ao que a Rússia tinha feito com a China. Um pacto de grande envergadura. (…) [Isso porque] Os BRICS não foram criados para ser um instrumento de defesa, mas para ser um instrumento de ataque, (…) para criar uma moeda própria, para não ficar dependendo do dólar nas nossas relações comerciais, (…) para criar uma coisa muito forte (…). Essa era a lógica da existência dos BRICS, e os EUA tinham muito medo. (…) Quando eu discuti esse negócio da moeda, o Obama uma vez me telefonou perguntando se estávamos querendo criar uma nova moeda, e eu respondi, “não, eu estou apenas querendo me livrar do dólar. Eu apenas não quero ser dependente”.[1] Em alguns breves minutos de uma longa entrevista de mais de duas horas, o presidente Lula expôs um tema sensível e, até então, reservado, das relações internacionais: a diplomacia monetária. Um campo, em geral, de difícil aproximação tanto para jornalistas quanto acadêmicos, conforme apontou o jornalista Yoichi Funabashi, em seu belo livro Managing the Dollar: from the Plaza to the Louvre, publicado em 1988.

No entanto, a novidade é que, por imposição dos fatos e por força dos acontecimentos, a conjuntura internacional dos últimos anos vem rasgando os véus que tradicionalmente encobrem o tema. E isto porque o acirramento das rivalidades entre Estados Unidos, China e Rússia, neste início de século, tem abarcado diferentes campos do que é estratégico – por exemplo, armas, tecnologia, energia, informação, assim como moeda e finanças internacionais.

De tal maneira, embora não se trate efetivamente de um assunto novo, como por vezes se supõe, o tema da diplomacia monetária vem ocupando mais espaço no debate das relações internacionais, aparecendo em negociações regulares entre países, nas redações de alguns centros de mídia, na pauta de reflexão de importantes think tanks e serviços de inteligência, como também na agenda de pesquisa de algumas instituições acadêmicas e universitárias.

Em específico, no que diz respeito ao núcleo central das grandes potências, o elemento mais sensível e estratégico relativo à diplomacia monetária está na hierarquia monetária internacional, sobretudo na definição da moeda de referência global. Pode parecer ininteligível ao leitor não especializado, mas as prerrogativas de comandar a moeda de referência não são triviais, indo desde: (i) a desproporcional alavancagem da capacidade de endividamento e gasto do seu estado emissor quando comparada a dos outros Estados nacionais; passando por (ii) sua utilização enquanto instrumento de política externa por meio do controle de importantes canais da liquidez internacional via, por exemplo, sanções econômicas; e chegando (iii) às vantagens proporcionadas à projeção de seus bancos nacionais que, por operarem num sistema nacional de reservas fracionadas baseado na moeda expansiva, passam a desfrutar de uma posição privilegiada no jogo das altas finanças globais.[2]

Para se ter uma ideia, os Estados Unidos há quarenta anos operam com crônicos déficits em transações correntes de seu balanço de pagamentos, sem qualquer pressão para ajustes e correções. Como será visto, isso ocorre porque o atual sistema monetário internacional funciona absorvendo, sem limite aparente, ativos denominados em dólar, sobretudo títulos da dívida pública federal dos Estados Unidos, o que lhes proporciona uma enorme capacidade de endividamento e gasto. Somado a isso, nas últimas décadas, Washington aumentou em 933% as sanções econômicas contra alvos de sua política externa. Para ambos os casos, o segredo dessas assimetrias reside na posição dólar enquanto moeda de referência internacional.[3]

Diante desse quadro, não deveriam ser surpreendentes contestações à posição do dólar no sistema, como a exposta na fala do presidente Luiz Inácio Lula da Silva. De fato, há alguns anos, a hierarquia monetária tornou-se alvo de efetivas ações político-diplomáticas empreendidas por alguns países, em especial Rússia e China. Algo que, por exemplo, o presidente russo, Vladimir Putin, não poucas vezes, expôs publicamente nos últimos anos. Por exemplo, no Fórum Econômico Internacional de São Petesburgo, em junho de 2019, evento do qual também participou o presidente chinês, Xi Jinping, Putin já apontava para isso: “Deep changes require adaptation of international financial organizations, reconsidering the role of the dollar, which after it became international reserve currency, turned into the tool of pressure of the countryof issue on the rest of the world today.”{4]

Chamo o leitor à atenção, desde logo, para o fato de que a posição da moeda estadunidense no sistema internacional constitui-se, além de um artefato estratégico para as relações interestatais, um espaço em competição entre as principais potências, em razão das vantagens que ela proporciona ao seu emissor. Eis aqui algo que escapa aos analistas e jornalistas em geral: por mais estranho que possa parecer, a moeda de referência é simultaneamente um instrumento de poder e uma posição em disputa.

Por essas razões, a diplomacia monetária é um campo de reflexão e de ação estratégica, e este livro procura analisar, mais especificamente, as disputas interestatais relacionadas aos processos históricos e contemporâneos de determinação de uma moeda nacional como a de referência internacional. Em outras palavras, interessam a este livro tanto as lutas  atuais de desdolarização do sistema (características deste século), quanto os processos históricos de internacionalização das moedas nacionais que conseguiram se expandir para além de seus espaços político-territoriais de origem, impondo-se efetivamente em âmbito global, cujos casos mais bem-sucedidos foram: a libra esterlina inglesa (ao longo dos séculos XVII-XIX) e o dólar estadunidense (no século XX).

De certa forma, não estaria errado afirmar que a presente pesquisa retoma a discussão iniciada no livro Poder, Riqueza e Moeda na Europa Medieval, publicado em 2014, em que se procurou “analisar o papel das moedas nos processos de acumulação de poder e de riqueza característicos da Europa Ocidental na Idade Média Plena e Idade Média Tardia (…)” (Metri, 2014, p. 17). Naquela oportunidade, argumentou-se que, nos marcos da história do sistema internacional desde suas origens medievais, a primeira experiência bem-sucedida de expansão de uma determinada moeda para além dos limites do seu espaço político-territorial de origem ocorrera logo depois da IV Cruzada, em 1204, quando houve a internacionalização do grossus veneziano no tabuleiro da cristandade europeia.[5]

Se, naquele livro, o mergulho nas dinâmicas sociais próprias do Medievo, entre os séculos XI-XV, permitiu entender tanto a centralidade da moeda na sociogênese dos estados territoriais europeus, quanto a natureza dos primeiros processos de alargamento de territórios monetários, retoma-se neste livro o tema do poder e da moeda, porém com foco nas lutas interestatais associadas aos processos mais bem-sucedidos de globalização de moedas nacionais, antes de chegar às disputas monetárias contemporâneas relativas aos esforços de desdolarização do sistema internacional.

Depreende-se, sem obscuridade, que se trata de um campo de pesquisa cujo escopo se situa na interface entre história, geopolítica, política externa e economia monetária. Com efeito, do ponto de vista da investigação acadêmica, constitui um exercício de análise que requer um olhar interdisciplinar não muito usual. Para tanto, empreende-se, como uma espécie de fio condutor do livro, uma análise histórica a respeito da dinâmica do sistema internacional desde suas origens, com base nas rivalidades entre as principais potências, justamente onde a diplomacia monetária assume feições mais concretas e objetivas, de modo a tornar claras as interligações e mediações entre as diversas temáticas em proposição para cada período istórico. Vale dizer: parte-se das tensões e rivalidades interestatais; passa-se pelas geoestratégias e políticas externas associadas a algumas das principais potências; e chega-se, por fim, às iniciativas nos campos econômico e monetário voltadas a objetivos geopolíticos maiores. Exercício este que, de fato, impõe como desafio um tipo de prática interdisciplinar não muito convencional.

Não por outra razão, a diplomacia monetária não faz parte, efetivamente, das preocupações do debate monetário consagrado no âmbito das Ciências Econômicas, onde prevalece uma outra discussão importante: o papel da política monetária numa economia nacional, isto é, a relação entre, de um lado, a variação na oferta de moeda e, de outro, seus efeitos em termos de inflação e/ou crescimento econômico. Não é de hoje que esse debate clássico, com suas inúmeras variações e sofisticações, está no âmago das discussões sobre as diretrizes das políticas econômicas (sobretudo monetária) e, portanto, com incidência direta sobre a vida das populações de cada país.[6]

No entanto, suas formulações pouco contribuem para o tema dadiplomacia monetária e, em espacial, para perguntar: como uma moeda nacional se torna a de referência internacional? E como uma moeda nacional pode ser utilizada como um instrumento da política externa, sobretudo quando se encontra no topo da hierarquia monetária? Isso porque, em última análise, tanto a política externa quanto a geopolítica e, no limite, a dimensão do poder enquanto categoria teórica relevante, são estranhas às Ciências Econômicas.

Convém notar que, no âmbito do debate sobre Desenvolvimento Econômico, o tema monetário assume, por vezes, feições mais interessantes, porém ainda não suficientes. Algumas de suas linhas de pensamento, como certos autores do estruturalismo latino-americano, estudam as experiências nacionais de desenvolvimento a partir das diferentes formas como se estruturou o sistema monetário internacional em distintos períodos históricos, uma vez que seu modo de funcionamento condiciona parte das possibilidades de projeção econômica dos países em geral. Nesse caso, de fato, as dimensões geopolítica, da política externa e da própria hierarquia monetária estão presentes na perspectiva em privilégio. No entanto, são dimensões dadas, a partir das quais se empreendem pesquisas sobre experiências nacionais de desenvolvimento, suas dinâmicas, assimetrias, restrições e limites. Assim, embora não sejam desconsideradas, essas dimensões constituem molduras estáticas, definidas ad hoc, que auxiliam a análise do tema em debate, o desenvolvimento econômico. Portanto, as contribuições desse debate também não dão conta das perguntas que estruturam o presente livro.

Por sua vez, na Historiografia, a abordagem de temas monetários apresenta, em geral, uma outra dificuldade crônica: reflete a moeda dentro das margens do paradigma metalista, na qual ela é entendida como um bem público, uma espécie de linguagem, uma construção coletiva, resultante da necessidade de se superar, em diferentes sociedades e épocas, as dificuldades e entraves relativos às práticas de escambo. Nessa perspectiva, o valor da moeda deriva de seu conteúdo metálico. Mas, como analisado em outra oportunidade, além de inconsistências lógicas e históricas, essa visão apresenta dificuldades e vícios nada desprezíveis, ao não identificar hierarquias e vantagens decorrentes de seu uso, favoráveis principalmente a quem tem a faculdade de criá-la e arbitrá-la: as autoridades centrais.[7]

No caso das pesquisas no âmbito das Relações Internacionais, a aproximação aos temas monetários e financeiros também ocorre pelo caminho do mainstream econômico ligado mais à ortodoxia, ao monetarismo e, no limite, ao metalismo, cujas formulações se baseiam na própria eliminação da dimensão do poder enquanto categoria teórica relevante.

Portanto, por não partirem de um conceito de moeda que incorpora a dimensão do poder, ou mesmo, por trabalharem com base em referenciais teóricos em que a própria economia é algo que se explica por si mesma,[8] sem diálogos com outros campos das ciências humanas, tais formas de ver e pensar acabam por criar dificuldades para reflexões mais interdisciplinares. Colocando de outro modo, como desenvolver uma análise articulada e consistente sobre diplomacia monetária se o elemento estruturante da geopolítica e da política externa de um país, a dimensão do poder, é lhes estranha?

Trata-se de algo que reaparece, em linhas gerais, no debate presente na própria Economia Política Internacional (EPI), embora não sejam poucos os trabalhos que reconheçam as extraordinárias vantagens desfrutadas pelo país emissor da moeda internacional e o papel da moeda enquanto instrumento de política externa. No entanto, mesmo na EPI ainda persiste, do nosso ponto de vista, o mesmo ângulo cego quando se passa a analisar as razões da ascensão de determinada moeda a esta posição de destaque.

Como já descrito em outras oportunidades,[9]  as respostas sugeridas a essa pergunta dentro da EPI estão organizadas com base nas vantagens procuradas pelo conjunto dos agentes políticos e econômicos que operam em âmbito internacional. Existe, no caso, uma ideia comum de que se trata de escolhas livres entre diversos agentes, prevalecendo como padrão monetário internacional a moeda nacional que obtiver mais adesões ou, pelo menos, as mais importantes.

De acordo com Eric Helleiner e Jonathan Kirshner,[10] há três tipos de interpretações sobre as razões para a ascensão de uma moeda ao topo da hierarquia monetária internacional. Primeiro, os trabalhos com viés de mercado, em que se atribui maior importância aos atores econômicos, cujas escolhas se pautam nos atributos relativos a cada moeda candidata em termos de sua confiança, liquidez e redes transacionais nela baseadas. Segundo, os trabalhos de viés instrumental, em que se designa aos Estados maior relevância nessa escolha, os quais se pautam por critérios relativos às vantagens econômicas, formais ou informais, diante de dilemas macroeconômicos, em se atrelar a determinada moeda candidata.

Por fim, existem os trabalhos ditos de viés geopolítico, que se esforçam em incluir aspectos mais amplos de natureza militar, relativos a questões de segurança e defesa, para assim explicarem as preferências e escolhas de alguns Estados a determinada moeda candidata.

O curioso é que, para todos os casos, não se considera o processo de internacionalização de uma moeda nacional específica como algo relacionado aos movimentos expansivos do Estado que a criou, resultante de cálculos estratégicos deliberados a esse fim, ou por meio de ações diplomáticas de dissuasão e retaliação, ou através do emprego efetivo da violência, no limite, da guerra. Isto ocorre porque há uma dificuldade comum ao tratamento conferido à dimensão do poder em assuntos monetários. Essa dificuldade aparece mesmo para os trabalhos ditos com viés geopolítico, já que a categoria de poder surge apenas como condição histórica, e não como dimensão teórica relevante. Para as três linhas descritas por Helleiner e Kirshner (a geopolítica, a de mercado e a instrumental), o poder é algo externo e estranho ao conceito de moeda de que partem.[11]

No entanto, dois trabalhos são dignos de nota e, por razões distintas, referências no tema da diplomacia monetária internacional, influenciando a pesquisa do presente livro. Em primeiro lugar, o seminal artigo “A retomada da hegemonia norte-americana”, de Maria da Conceição Tavares, publicado em 1985. Nele, a autora não apenas situou o choque dos juros promovido pelo Federal Reserve em 1979 como uma política dos Estados Unidos para o enquadramento dos países do centro, percebendo o dólar como um instrumento de poder, como também o interpretou como uma iniciativa em defesa da posição da moeda estadunidense no topo da hierarquia monetária, entendendo a moeda de referência simultaneamente como um instrumento de violência e uma posição em disputa.[12]

Em segundo lugar, o belo livro A Finance History of Western Europe, de Charles Kindleberger, publicado em 1992, em que o autor, além de realizar uma extensa pesquisa histórica, desenvolveu uma visão bastante sofisticada sobre como o país emissor da moeda de referência administra, conforme seus interesses, a liquidez do sistema monetário internacional.[13]

NOTAS

1 Disponível em: < https://www.youtube.com/watch?v=drJ6uVrt8dI >.

2 Temas esses analisados em detalhes no capítulo 1.

3 Temas analisados em detalhes no capítulo 14.

4 Mais detalhes, ver: <https://www.rt.com/business/461299-global-trust-in-us-dollar/ >. Essa fala do presidente Putin foi reforçada algumas semanas depois pelo diretor do Serviço de Inteligência Exterior da Rússia, Sergey Naryshkin. Segundo ele, “It seems bewildering that the US continues to be the holder of the main reserve currency while behaving so aggressively and unpredictably. (…) The monopoly position of the dollar in international economic relations has become anachronistic. Gradually, the dollar is becoming toxic.” Disponível em: < https://www.rt.com/business/462194-dollar-becoming-toxic-russia/ >.

5 Conforme dito, “Não foi por coincidência que a expressiva vitória militar-diplomática do Doge Henrique Dondolo e das demais forças cruzadas [em 1204], nada menos do que tomar uma das cidades mais ricas da Idade Média [Constantinopla] e ali criar inúmeras vantagens aos mercadores venezianos em termos de monopólios comerciais, excluindo seus rivais pisanos e genoveses, tenha sido seguida da ampla difusão e uso de sua moeda de conta, o grossus, como a de referência em grande parte das transações praticadas pelos mercadores ocidentais que desejassem acessar os produtos do Oriente.” (Ibid., p. 262).

6 Como sugestão de um manual de economia monetária que aborda bem esse debate, ver Carvalho et al. (2000).

7 Mais detalhes sobre as inconsistências lógicas e históricas do metalismo, ver Metri (2014, parte 1).

8 Prática denominada por Karl Polanyi de solipsismo econômico (Polanyi, 2012, p. 58).

9 Ver, por exemplo, Metri (2014, p. 36-37).

10 Um esforço de síntese desse debate pode ser encontrado em Helleiner e Kirshner (2009).

11 Mais detalhes, ver Metri (2014, parteI)

12 Tema analisado no capítulo 12

13 Tema analisado no capítulo 4. Para mais detalhes, ver também Metri ( 2003 )

MAURÍCIO METRI, Trecho inicial da introdução ao livro História e Diplomacia Monetária, SãoPaulo, Dialética editora, 2023


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